这一块我们可以看到宪法本就包含了这些内容，至于这些内容的好与坏、善与恶我们不去看，就去看这些内容，这些内容是否实施？实施了，但不是一个演变的实施，为什么改革开放？是因为共产党要搞改革开放，如果不做，资本家、个体户想搞改革开放，学生、大学老师要做？不可能，所以有一个复调结构，即政治宪法和法律宪法在八二宪法一直包含着双重内容。

[20] 也就是说，理想的司法救济体系除了包含事后的压制性救济和事中的临时性救济之外，实际上还应当包括事前的预防性救济。尽管何著的编撰体例有较为明显的变动，但整体上并没有背离行政诉讼的知识传统。

如果深入观察当前中国的行政审判实践，不难看出，各地的创新可谓高招叠出，《人民法院报》的很多创新报道即可佐证。推而广之，也许充斥于法学院课堂上的大部分法学教科书都是这个样子。正如江必新教授在该书序言中所说的那样，这确实是一本不同凡响的行政诉讼法教材，从体系、内容到文字都独具一格，清新扑面……它值得作为行政法实践者的案头书、研究者和学习者的参考书。所以，‘内部程序不应是程序的‘黑箱，更不是拒绝司法审查的理由。[13] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第235—238页。

这种视角所关心的已经不仅仅是纯粹文本层面上的行政诉讼法，而是现实社会生活中的行政诉讼法，它试图向读者传递的信息是法院实际上是怎样处理的。为了在体制的夹缝之中谋求行政诉讼制度的生长，最高人民法院不断出台相关司法解释和文件，推动中国行政审判政策的变迁。第二，可能为以租代售、变相进行小产权房买卖打开方便之门。

因此，集体更希望该模式能与市场接轨，实现其利益最大化。同时，国有建设用地价值甚巨，地方政府希冀充分发挥其经济效用，增加地方财政，过多的公益性住房建设无疑会牵制地方经济增长受访者基于以上担忧，几乎都认为应严格依据乡村规划，对集体建设用地进行登记确权（90.9％），保障耕地和宅基地不得随意变更为建设用地（79.8％）。在保障一类群体利益的同时以侵害另一类民事主体利益为代价显然并非国家住房保障制度的目的。

），全国各地农村集体经济普遍赢弱，难以起到服务农民、助推农民收入增加，促进农村社会稳定和农业生产发展的作用。据了解，已经有5个农村集体经济组织提出申请，建设1万多套租赁住房。

要在全社会范围内树立守土有责的公民意识，认识到土地资源、特别是农用地资源对社会可持续发展及国家长治久安的重要意义。房地产项目的开发与建设，资金需求量大、使用周期长，在市场经济中，金融机构的贷款是大规模融资的最佳渠道。在房源充足的情况下，集体能否自行选择承租人及设定租赁价格等等问题，都需要在实践操作层面上予以完善。），在推广在集体土地上建设公租房模式时，可根据各农村集体的具体情况分别建立集体主导型和政府主导型两种具体模式。

一方面，由于城市房地产市场需求过旺，房地价格不断上扬，国有土地使用权交易已成为地方政府财政收入的主要来源。集体土地不同于国有土地，其首先体现的应是集体作为主体的私权利益。在建设部等7部委《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010] 87号）中，也明确了政府组织、社会参与的公租房建设原则，强调各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性等等。而现行政策、法律对集体建设用地的管制使之无法进入市场体现其财产价值，农民集体作为所有者的地位无从体现。

大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。另一方面则通过对房屋用途的管制，对租赁价格进行限定，既将集体收益控制在一定范围内，又使租赁价格为承租人所能接受。

如果能够适度放开集体建设用地使用权市场，使其财产权益得以体现，则可以充实土地资源的有效供给，同时，成为政府垄断土地市场的制衡力量，缓解房屋价格过高为普通民居所带来的购买压力。同时，合同主要内容的拟定，是交由出租方和承租方自行约定，还是完全由政府提供标准化租赁合同强制使用？如果租赁关系双方的约定与政府提供的标准化合同不符，其效力如何确定更是法律适用中的难点。

）市场的非规范运作，为集体经济的壮大提供了务实的路径集体土地上小产权房的隐形市场一直是社会上较为突出的问题之一。《唐山市公共租赁住房管理办法（征求意见稿）》第3条规定：公共租赁住房是指政府提供政策支持，由政府或企业、其他机构投资建设，限定建设标准和租金水平，面向一定时期内无力通过市场解决住房问题的城镇中等偏下收入住房困难家庭等群体出租的保障性住房。而集体土地上建公租房模式，因以政府公权力为把手适度突破法律刚性规定，避免了集体建设用地的不公开操作，在不改变土地性质的前提下实现了集体利益，间接上也为农民增收提供了一条稳定且为政府保障的渠道。公租房政策有如下特点：第一，公租房是国家住房保障体系的一部分，其提供主体是政府或政府委托的公益组织，提供房屋用于租赁并非经营行为，而是基于国家职责，对国民中一部分特殊群体予以特别保护，是国家保障行为在国民安居层面的体现。）国家有关政策性文件在解释公租房政策的出台背景时称由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。但因政府承担筹措资金、组织建设等职责，故负担相对更重。

而为实现社会公平正义，缓解不同阶层间的矛盾，保障低收入者基本在存之需，中央政府又必须在住房保障的公益性事业上有所作为。在城市与农村土地资源配置上，则应适度放开农村集体建设用地的限制。

（注：参见建设部等7部委《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）。中央政府应明确各级政府的这一职责，督促其通过城市土地资源的合理供给，满足公租房用地所需。

这一近乎苛刻的限制条件无疑为集体建设用地上建公租房模式套上了紧箍咒，使在法律强行规定外稍开的宽松政策之门又收缩回法律禁止性规定之内。但后一法律关系是核心，政府对集体土地上公租房的管理是保证房屋保障性质的关键，如果这一法律关系中的权利义务无法明确，则会使房屋虽有公租房之名，确无公益性之实。

现行集体土地公租房模式中，建设用地的所有者是村农民集体，但所建房屋的用途却是租赁给集体经济组织成员以外的生活困难群体，该用途虽然具有一定的公益性，但并不属于本集体内的公共设施或公益事业。另一类型是由集体提供建设用地，但由政府筹措资金，组织开发，政府与集体之间形成土地租赁关系，政府获得集体土地使用权，集体获得土地租金收益。同时，这也是衡量地方政府政绩、检验执政为民理念是否树立的重要指标。下达硬性的保障性住房建设任务也是国家履行国民保障义务的当然要求。

但这种交易本身为政策法规所禁止，一旦产生纠纷，集体或购买者都可能受到不同程度的损害。同时，如何协调这些参与主体之间的利益，实现公益和私利的平衡，亦是该模式所需要解决的关键或核心问题。

相较而言，支持适当放开村集体自主经营建设用地范围的限制、允许依法登记的集体建设用地使用权参与市场交易的受访者所占比例为65.3％和53.7％。农村集体建设用地使用权和国家公租房政策，都有其相应的制度规范和运行界域，将两者结合成新的政策模式属于地方参与主体新的实践，故对其思考与评价，考察视野应避免狭隘，判断标准不宜简单化，而应立足实践背景，以法律规范为基础，既应从土地资源配置的宏观层面上予以考量，也应在微观层面作法律技术构造及其操作上的细致分析。

（注：关于北京市利用集体土地开发公租房的模式可以参见相关的新闻报告，例如《商报》2010年11月19日以《北京将试点农村集体土地建租赁房》为题进行了报道，报道中称：继宣布全面推广公租房解决城市居民住房保障问题后，北京市将推出新型租赁型保障房—集体土地租赁房，此种租赁房将在农村集体建设用地上建设，资金由村集体组织筹集，面向外来人口，租金标准与市场接轨。但对于村集体而言，最具担保价值的集体土地使用权却无法作为担保财产，这无疑给集体筹措建设资金造成困难。

但由于城市房地产价格过高，相对低廉的小产权房因村集体与城市的地缘关系成为一些低收入群体的首选。在没有建立起有效的集体成员分配机制的前提下推广该制度，可能会与提高农民集体成员收入的初衷相悖。同时，关于租赁期限及相关权利义务也有专门的政策或地方法规规范，排除了当事人选择合同内容或根据合同法主张相关权利的自由。生房屋租赁这一私法关系中，集体与作为承租人的自然人一样，属于平等的私权主体，不能将公益导向作为集体的首要目的。

显然，相关实践对集体公租房在价格和对象上规制还未形成明确的操作规则和具体方案。而对于资金筹措及开发主体则有不同类型。

公租房的目的是为低收入群体提供居有定所的生活条件，故其价格不能以市场价为参照，而只能从该类群体的收入水平予以考量。但集体组织提供的公租房，其公的属性如何体现不无疑问。

第三，对承租对象进行有效限定亦难操作。而农民集体及其成员作为土地权利人的有效参与，是在集体土地上建设公租房模式得以顺利推广及运作的根本保证，也是其分享土地财产性收益，从而壮大农村集体经济，进而确保农民收入持续增长的重要途径。